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대통령 단임제는 드물어…중앙아메리카 일부에 집중
(서울=연합뉴스) 심재훈 기자 = 우리나라 차기 대통령 선거일이 6월 3일로 확정되자 관련 뉴스 댓글이나 온라인 커뮤니티에서 전 세계 통치 체제 및 국가수반 임기에 대한 관심도 높아지고 있다.
관련 뉴스 댓글에는 "우리나라와 같은 대통령 5년 단임제는 드물다", "의원 내각제가 대통령제보다 월등히 많다", "입헌 군주제도 적지 않다" 등 다양한 의견이 올라왔다.
그렇다면 우리나라가 채택하고 있는 대통령 5년 단임제는 전 세계적으로 드문 것일까. 대통령제와 의원 내각제, 입헌 군주제 가운데 전 세계 국가들의 다수를 점유하는 통치 체제는 무엇일까.
결론부터 말하자면 대통령 단임제는 전 세계적으로 10% 미만의 국가에서만 시행하는 드문 제도라고 볼 수 있다. 대부분의 국가가 4~7년 범위의 임기에 재선 가능 여부를 결합한 다양한 형태를 채택하는 등 단임제보다는 중임제가 보편화돼있다.
국제기구의 분류 기준에 따라 다소 차이가 있을 수 있지만, 대체로 대통령제와 의원 내각제를 채택한 국가가 전체의 70~80% 정도를 차지한다. 입헌군주제 국가는 나머지 중 소수에 해당하는 것으로 평가된다.
◇ 대통령제·의원내각제가 전세계 다수 통치 체제
우선 국가별 통치 체제를 알아보면 정치체제가 혼합된 경우도 있지만 대체로 전 세계적으로 대통령제와 의원내각제가 비슷한 비중이라고 볼 수 있다.
대통령제는 국가 원수이자 정부 수반의 역할을 동시에 수행하며 대통령과 입법부가 권력 분립의 원칙에 따라 별도로 선출되는 체제다. 반면 의원내각제에서는 대통령 등 국가 원수가 보통 의례적 역할만 담당하고 실질적인 행정 수반은 국회에서 다수 의석을 차지한 총리가 맡는다.
입헌 군주제는 왕이나 여왕 등 군주가 국가 원수로 존재하지만 헌법과 의회에 의해 그 권한 크게 제한되는 체제로 영국이 대표적이다. 영국은 국왕이 상징적 역할을 하며 총리가 행정부를 이끈다.
중앙선거관리위원회 선거연수원의 '각국의 선거제도 비교연구(2019년)' 자료에는 전 세계 각국의 통치체제를 군주제와 공화제, 입헌군주제로 나눴다.
전 세계 193개 유엔 회원국 중 정부 형태가 명확히 구분된 국가들을 기준으로 분석했더니 중동의 사우디아라비아, 오만만이 군주제 국가, 41개국은 입헌군주제, 나머지 150개국은 공화제로 분류됐다. 정부 형태는 대통령제 92개국, 의원내각제 76개국, 나머지 18개국은 이원 정부제 등이었다.
우리나라가 속한 아시아의 경우 대통령제를 채택한 국가는 미얀마, 베트남, 인도네시아, 카자흐스탄, 몰디브, 필리핀, 투르크메니스탄, 우즈베키스탄이었다. 방글라데시, 부탄, 브루나이, 캄보디아, 인도, 일본, 말레이시아, 네팔, 파키스탄, 싱가포르, 태국은 의원 내각제였다.
경제협력개발기구(OECD) 36개 회원국을 기준으로 할 때 호주 등 25개국이 의원내각제, 미국 등 5개국이 대통령제, 프랑스 등 6개국은 집단지도제를 포함한 이원 정부제였다.
미국 중앙정보국(CIA) 월드팩트북 등을 보면 전 세계 국가 중 대통령제를 채택한 국가는 미국, 브라질, 인도네시아 등 전체의 35%, 의원내각제는 독일, 인도, 일본, 캐나다 등 전체의 40% 수준이라는 분석도 있다. 영국, 일본, 스페인 등 입헌 군주제를 채택한 국가는 전체의 15% 수준이었으며 사우디아라비아 등 절대 군주제 등 기타 통치 체제가 전체의 10% 수준이었다.
◇ 대통령 단임제 드물어…중앙아메리카 일부에 집중
그렇다면 우리나라처럼 대통령 5년 단임제는 많은 편일까.
우리나라와 유사하게 단임 원칙, 즉 선출된 대통령이 재선 없이 단 한 번의 임기만 수행하도록 규정한 국가는 전 세계적으로 10여개국 정도로 드문 편이다.
지역 또한 중앙아메리카와 아시아의 일부 국가에 집중돼있다.
멕시코 헌법은 대통령 임기를 6년 단임으로 제한하고 있다. 이는 프란시스코 마데로가 1909년에 30년간 집권했던 포르피리오 디아스에게 맞서 선거운동을 펼치면서 확립한 원칙이다.
코스타리카의 경우 대통령이 4년 임기를 수행하며 즉각적인 재선이 금지돼있다.
온두라스의 대통령은 4년 단임제로 재선 없이 단 한 차례 임기만 수행한다.
파나마의 대통령은 5년 단임으로 선출되며 재임이 허용되지 않는다.
엘살바도르의 대통령은 5년 임기를 수행하며 헌법상 즉각 재선은 허용되지 않는다.
과테말라의 대통령은 4년 단임제로 바로 이어서 재선할 수 없다.
이렇게 대통령 단임제를 도입한 국가의 공통된 특징은 재선 금지로 권력 집중을 방지하며 헌법 개정을 통해 도입된 경우가 대부분이다. 이는 정치적 안정성을 추구한다는 장점이 있지만 정책 연속성이 약화한다는 지적도 적지 않다.
세계 최강인 미국 대통령의 경우 임기를 4년으로 설정하고 두 임기로 제한하고 있다.
이는 미국 민주주의의 근본 원칙인 정기적인 선거를 통한 권력 교체와 권력 분산을 보장하는 방법이다. 4년마다 국민이 직접 대통령을 선출함으로써 국민의 의사가 지속해서 반영되고, 특정 인물이 장기간 집권해 권력이 과도하게 집중되는 것을 막는 효과가 있다.
이처럼 단임과 연임을 떠나서 대통령제는 국가마다 전면적 대통령제, 준대통령제, 혼합형 등 여러 양상을 보인다는 점도 흥미롭다. 각 국가의 헌법 및 정치 문화에 따라 대통령의 권한과 내각·입법부와의 관계가 다양하게 조정되고 있다는 의미다.
전면적 대통령제는 대통령이 국가 원수이자 정부 수반으로서 군 통수권과 법 집행권 등 강력한 행정권을 행사하며 입법부와는 명확한 권력 분립을 유지한다. 미국, 브라질, 나이지리아, 인도네시아가 대표적인 국가다.
준대통령제는 대통령이 직접 선출되지만 총리와 내각이 별도로 구성돼 대통령과 행정부 권한이 공유된다. 의회 다수당과 대통령 당이 다를 경우 '동거 정부(대통령과 총리의 소속당이 다른 정부)' 상황이 발생한다. 프랑스, 러시아, 포르투갈이 이에 해당한다.
혼합형 대통령제는 대통령이 상징적 기능과 함께 제한적 행정권을 가지며, 내각은 국회 신임에 의존하는 경우도 있다. 경우에 따라 대통령과 총리의 권한이 중첩되거나 분리되는 혼합형 체제다.
우리나라는 미국처럼 전면적 대통령제를 추구하지만 최근 행정부와 의회 간 합의와 타협이 중요한 정치 운영 요인으로 작용하는 점에서 혼합적 양상을 보인다고 할 수 있다.
◇ 우리나라 통치체제, 임기 제한해 대통령 권력 견제
우리나라의 경우 의원내각제는 제2공화국(1960~1961)에서 단 1년간 시행됐다. 윤보선-장면 체제로 역사상 유일한 사례였다.
대통령제는 전체 공화국 중 제1, 3, 4, 5, 6공화국에서 채택됐다. 다만, 간접선거제, 직선제, 유신체제 등 시대에 따라 형태가 매우 달랐다.
제1공화국은 제헌헌법에 따라 1948년 국회에서 간접 선거로 이승만 대통령을 선출했다. 1952년 헌법 개정으로 대통령 직선제가 도입됐고 무제한 재선을 가능하게 하는 조항을 추가되면서 장기 집권이 이뤄졌다.
제1공화국은 초기에는 의원내각제적 요소를 포함한 대통령제를 운용했으나, 헌법 개정을 통해 점차 독재적 대통령제로 변화했다고 볼 수 있다.
제3공화국은 통일주체국민회의를 통해 대통령 간접 선거를 해서 박정희 대통령을 뽑았고 1972년 유신헌법을 제정해 대통령에 입법, 사법, 행정 총괄 권한을 부여해 강력한 대통령제를 구축했다.
1981년 대통령 선거인단이 간접 선거를 통해 전두환 정권이 출범했으며 7년 단임제였다. 6·29 선언 후 1987년 헌법 개정을 통해 대통령 직선제에 5년 단임제가 이뤄지면서 현재까지 이어져 왔다.
우리나라의 통치 체제는 해방 이후 초창기 권위주의적 대통령제를 거쳐 의원내각제를 시도했으나 실패했다. 이후 다시 강력한 대통령제를 채택하다가 현재는 제한적인 단임 대통령제를 유지하고 있다.
president21@yna.co.kr
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